Những trở ngại chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn

Vì vậy, một yếu tố chỉ thực sự trở thành trở ngại khi nó ngăn cản ít nhất một mắt xích quan trọng: tăng năng suất nông nghiệp, tích lũy vốn, kết nối thị trường, hình thành doanh nghiệp phi nông nghiệp, nâng kỹ năng lao động hoặc dịch chuyển người lao động sang việc làm có năng suất cao hơn. Những mắt xích này có tính bổ trợ mạnh; thiếu một mắt xích có thể làm hiệu quả của các mắt xích còn lại giảm đáng kể. Các chương trình và nghiên cứu của World Bank, OECD và IFAD đều đặt hạ tầng, kỹ năng, vốn, thị trường và môi trường thể chế trong cùng một hệ điều kiện của chuyển đổi kinh tế nông thôn.

Năng suất thấp và sản xuất manh mún

Trở ngại nền tảng đầu tiên là năng suất nông nghiệp thấp. Khi một hộ gia đình phải sử dụng nhiều lao động chỉ để tạo ra một lượng sản phẩm và thu nhập tương đối nhỏ, khả năng giải phóng lao động sang hoạt động phi nông nghiệp bị hạn chế. Đồng thời, phần thặng dư có thể dùng để tiết kiệm, đầu tư máy móc, học nghề hoặc mở cơ sở kinh doanh cũng nhỏ. Vì thế, năng suất nông nghiệp không chỉ quyết định hiệu quả của khu vực nông nghiệp mà còn ảnh hưởng đến tốc độ hình thành những ngành nghề khác trong kinh tế nông thôn. Nghiên cứu của World Bank tại Bangladesh cho thấy tăng năng suất nông nghiệp đi cùng sự gia tăng việc làm trong cả sản xuất công nghiệp và dịch vụ, minh họa mối liên hệ giữa năng suất nông nghiệp và chuyển dịch cơ cấu rộng hơn.

Sản xuất manh mún làm cơ chế này khó vận hành hơn. Quy mô quá nhỏ hoặc đất bị chia thành nhiều mảnh khiến chi phí cơ giới hóa, tưới tiêu, logistics, tiêu chuẩn hóa sản phẩm và tổ chức chuỗi cung ứng tăng lên. Một trường hợp được World Bank phân tích tại Albania cho thấy khoảng 359.000 trang trại có quy mô bình quân khoảng 1 ha và thường còn bị chia thành những thửa nhỏ hơn; tổ chức này liên hệ tình trạng manh mún đó với việc khó khai thác lợi thế quy mô trong sản xuất, logistics và quản trị tri thức.

Quyền sử dụng hoặc sở hữu đất không rõ ràng còn làm vấn đề nghiêm trọng hơn vì tài sản khó trở thành cơ sở cho đầu tư dài hạn hoặc bảo đảm tín dụng. Trong trường hợp Albania, World Bank ghi nhận chỉ khoảng 10% giấy tờ đất được đăng ký số, khoảng 80% tồn tại dưới dạng giấy và khoảng 10% chưa đăng ký; sự không chắc chắn này được xem là một trong những yếu tố hạn chế tiếp cận tài chính. Các nghiên cứu chính sách đất đai của World Bank ở những khu vực khác cũng cho thấy quyền đất không được ghi nhận đầy đủ có thể làm thị trường thuê đất, bảo hiểm và huy động vốn hoạt động kém hiệu quả.

Tuy nhiên, không nên suy ra rằng chỉ cần tích tụ đất là chuyển dịch cơ cấu sẽ tự động nhanh lên. Quy mô sản xuất lớn hơn chỉ tạo ra tác động mạnh khi đồng thời có thị trường đầu ra, hạ tầng, công nghệ, vốn và khả năng tổ chức sản xuất. Nếu những điều kiện này chưa tồn tại, thay đổi quy mô đất có thể không tạo đủ năng suất hoặc việc làm mới để thúc đẩy cơ cấu kinh tế nông thôn.

Hạ tầng yếu làm tăng chi phí kết nối

Hạ tầng giao thông yếu làm khoảng cách địa lý biến thành một loại “thuế” đối với sản xuất nông thôn. Chi phí vận chuyển cao khiến nông sản khó cạnh tranh, doanh nghiệp chế biến không muốn đặt cơ sở ở vùng xa và người lao động khó tiếp cận thị trường việc làm bên ngoài địa phương. Hạ tầng kho lạnh, điện, logistics và dịch vụ sau thu hoạch yếu còn làm tăng hao hụt và khiến sản xuất khó chuyển từ bán nguyên liệu sang chế biến có giá trị gia tăng cao hơn. FAO đã chỉ ra rằng ở các nền kinh tế nông thôn kém phát triển, khoảng cách tới thị trường, chi phí vận tải, hạ tầng yếu, thiếu thông tin thị trường và tổ chức người sản xuất kém đều có thể làm thị trường hàng hóa hoạt động không hiệu quả.

Bằng chứng từ dự án chuyển đổi nông thôn của World Bank tại Philippines cho thấy quy mô tác động có thể đo lường được. Trong giai đoạn 2014–2025, 2.436 km đường từ vùng sản xuất tới thị trường được xây dựng hoặc cải tạo; World Bank ghi nhận thời gian đi lại giảm khoảng 41% và chi phí vận tải giảm khoảng 21%. Thu nhập thực tế của các hộ nông dân và ngư dân hưởng lợi trực tiếp tăng khoảng 67%, trong bối cảnh dự án đồng thời cải thiện liên kết thị trường và đa dạng hóa nguồn thu nhập nông nghiệp, ngoài nông nghiệp và phi nông nghiệp.

Hạ tầng số ngày càng có vai trò tương tự hạ tầng giao thông. Nó quyết định khả năng tiếp cận thông tin giá, thương mại điện tử, dịch vụ tài chính, đào tạo và quản trị chuỗi cung ứng. OECD ghi nhận trong khảo sát về trở ngại đổi mới ở khu vực nông thôn, hạn chế về dịch vụ công và hạ tầng được nhắc đến nhiều nhất, chiếm 33%, trong khi kỹ năng chiếm 30%. OECD cũng cho biết tốc độ tải xuống mà người dùng thực tế trải nghiệm tại khu vực nông thôn thấp hơn mức trung bình quốc gia khoảng 22%, trong khi tại đô thị cao hơn mức trung bình khoảng 13%.

Dù vậy, xây đường hoặc phủ sóng internet riêng lẻ chưa đủ tạo ra chuyển dịch. Hạ tầng chỉ làm giảm chi phí tiếp cận cơ hội; để cơ hội biến thành hoạt động kinh tế mới vẫn cần doanh nghiệp, vốn, kỹ năng và thị trường. Đây là lý do đầu tư hạ tầng có thể tạo kết quả rất khác nhau giữa các địa phương có năng lực sản xuất và tổ chức kinh tế khác nhau.

Thiếu vốn và thể chế kìm hãm đầu tư

Chuyển dịch cơ cấu đòi hỏi vốn trước khi tạo được thu nhập mới. Hộ sản xuất muốn thay đổi cây trồng, mua thiết bị, xây cơ sở chế biến hoặc mở một hoạt động phi nông nghiệp thường phải chi tiền trước nhiều tháng hoặc nhiều năm. Nếu tín dụng chính thức khó tiếp cận, họ có xu hướng tiếp tục phương thức sản xuất hiện tại ngay cả khi một phương án khác có năng suất kỳ vọng cao hơn.

Thị trường tài chính nông thôn thường gặp vấn đề đặc thù về rủi ro và thông tin. IFAD cho biết các tổ chức tài chính thường đánh giá nông nghiệp quy mô nhỏ là lĩnh vực rủi ro và vì thế thận trọng khi cho nông dân hoặc doanh nghiệp nông nghiệp vay. Ở chiều ngược lại, chính nông dân cũng có thể không muốn vay vì phải đối mặt với rủi ro thời tiết, dịch bệnh và biến động giá. Điều này tạo ra một nghịch lý: những khu vực cần đầu tư để chuyển đổi lại chính là những khu vực vốn tư nhân e ngại nhất.

Thể chế đất đai, hợp đồng, tiêu chuẩn chất lượng, tổ chức người sản xuất và thông tin thị trường quyết định mức độ nghiêm trọng của nút thắt vốn. Một tổng hợp được FAO công bố về các chính sách hỗ trợ nông hộ nhỏ cho thấy những biện pháp cải thiện môi trường chung của ngành, củng cố quyền đất và thúc đẩy các hiệp hội nông dân có vai trò quan trọng trong việc giúp hộ nhỏ tham gia thị trường. Điều này cho thấy vấn đề không chỉ nằm ở “thiếu tiền”, mà còn ở việc liệu người cho vay và nhà đầu tư có đủ cơ sở để đánh giá, ký kết và thu hồi vốn hay không.

Bởi vậy, tín dụng rẻ không phải lúc nào cũng là lời giải. FAO từng lưu ý rằng các chương trình tín dụng được trợ cấp nhưng đánh giá kém về khả năng tiêu thụ, lợi nhuận hoặc sự phù hợp của công nghệ có thể dẫn tới sử dụng vốn không hiệu quả và tỷ lệ hoàn trả thấp. Nút thắt thực sự cần được nhìn như sự kết hợp giữa tài chính, quản trị rủi ro và chất lượng thể chế thị trường.

Khoảng cách kỹ năng cản trở dịch chuyển lao động

Lao động chỉ có thể rời hoạt động năng suất thấp khi có khả năng đảm nhiệm công việc năng suất cao hơn. Nếu giáo dục, đào tạo nghề và kỹ năng kinh doanh không theo kịp nhu cầu mới, người lao động có thể rời nông nghiệp nhưng chỉ chuyển sang buôn bán nhỏ, lao động thời vụ hoặc việc làm phi chính thức có năng suất không cao hơn đáng kể. Khi đó tỷ trọng việc làm nông nghiệp giảm nhưng chất lượng chuyển dịch lại hạn chế.

OECD xem thiếu kỹ năng là một trong những nút thắt lớn của kinh tế nông thôn. Trong khảo sát về đổi mới nông thôn, kỹ năng chiếm 30% số trở ngại được nêu, chỉ đứng sau nhóm dịch vụ và hạ tầng. OECD cũng lưu ý việc thanh niên rời khu vực nông thôn để học tập và tìm việc có thể làm thiếu hụt kỹ năng tại chỗ nghiêm trọng hơn, qua đó hạn chế khả năng thu hút ngành nghề mới.

Trường hợp Việt Nam cho thấy rõ giới hạn của việc chỉ nhìn vào dịch chuyển lao động giữa các ngành. ILO đánh giá việc chuyển lao động từ nông nghiệp có tình trạng dư thừa lao động và năng suất thấp sang các ngành phi nông nghiệp năng suất cao từng là động lực quan trọng của tăng năng suất. Tuy nhiên, đóng góp của cơ chế này đang giảm, trong khi khu vực doanh nghiệp siêu nhỏ và nhỏ năng suất thấp vẫn lớn; do đó chỉ tái phân bổ lao động không đủ nếu khu vực tiếp nhận lao động không nâng được năng suất.

Đào tạo cũng không thể tách khỏi cầu lao động. Một địa phương có nhiều lao động được đào tạo nhưng thiếu doanh nghiệp, tín dụng hoặc kết nối thị trường có thể chứng kiến người có kỹ năng di cư thay vì hình thành hoạt động kinh tế mới tại chỗ. Vì thế, kỹ năng vừa là điều kiện của chuyển dịch, vừa phụ thuộc vào khả năng nền kinh tế nông thôn tạo ra những công việc đủ năng suất để sử dụng kỹ năng đó.

Kinh tế phi nông nghiệp thiếu chiều sâu

Một quá trình chuyển dịch bền vững cần có “nơi đến” cho lao động và vốn. Nếu khu vực phi nông nghiệp tại nông thôn chỉ gồm các cơ sở rất nhỏ, hoạt động mùa vụ, ít công nghệ và ít liên kết với thị trường lớn, lao động rời nông nghiệp có thể chỉ chuyển từ một hoạt động năng suất thấp sang một hoạt động năng suất thấp khác.

Dữ liệu tổng hợp của World Bank tại một số quốc gia châu Phi cho thấy 42% hộ nông thôn vận hành một cơ sở kinh doanh phi nông nghiệp; nguồn này đóng góp từ khoảng 8% thu nhập hộ tại Malawi tới 36% tại Niger. Tuy nhiên, phần lớn các cơ sở là phi chính thức, hoạt động theo mùa và tạo ít việc làm. Bằng chứng này cho thấy sự tồn tại của hoạt động phi nông nghiệp chưa đồng nghĩa với một khu vực doanh nghiệp đủ mạnh để dẫn dắt chuyển dịch cơ cấu.

Chiều sâu của chuỗi giá trị cũng rất quan trọng. Khi khu vực nông thôn chủ yếu bán nguyên liệu thô và phụ thuộc vào doanh nghiệp bên ngoài cho khâu chế biến, logistics, tài chính, bảo hiểm và phân phối, phần lớn giá trị gia tăng được tạo ra ở nơi khác. World Bank mô tả hệ sinh thái agribusiness như một mạng lưới từ người sản xuất, nhà cung cấp đầu vào và nhà chế biến tới vận tải, thương mại, ngân hàng, bảo hiểm và công nghệ; nếu hạ tầng, vốn, kỹ năng hoặc sức mặc cả của hộ nhỏ yếu, họ có nguy cơ bị loại khỏi những phân đoạn tạo giá trị cao hơn.

Điểm thường bị hiểu sai là “đa dạng hóa thu nhập” luôn đồng nghĩa với tiến bộ cơ cấu. Một hộ có thể mở thêm hoạt động phi nông nghiệp chỉ để đối phó với mùa vụ hoặc cú sốc thu nhập. World Bank ghi nhận nhiều cơ sở phi nông nghiệp hộ gia đình được hình thành vì nhu cầu sinh tồn, và những cơ sở ra đời để đối phó với hạn hán, lũ lụt hoặc bệnh tật thường có năng suất thấp hơn. Vì vậy, cần phân biệt đa dạng hóa mang tính phòng vệ với quá trình hình thành doanh nghiệp và việc làm có năng suất cao.

Các trở ngại tạo vòng khóa chuyển dịch

Những trở ngại trên hiếm khi tồn tại độc lập. Năng suất thấp làm giảm tích lũy; thiếu tích lũy khiến hộ khó đầu tư công nghệ; đất manh mún và quyền tài sản không chắc chắn làm tín dụng khó hơn; thiếu vốn khiến doanh nghiệp và chế biến khó phát triển; khu vực doanh nghiệp yếu lại làm cầu lao động có kỹ năng thấp; khi cơ hội việc làm ít, người trẻ có năng lực dễ rời địa phương. Có thể xem đây là một vòng khóa trong đó mỗi nút thắt làm giảm lợi ích của việc tháo gỡ một nút thắt khác. Cách tiếp cận của OECD đối với khả năng chống chịu nông thôn cũng xem kỹ năng, doanh nhân, kết nối số, hạ tầng, tài chính và quản trị địa phương là những điều kiện nền tảng có quan hệ bổ trợ.

Các cú sốc bên ngoài có thể làm vòng khóa mạnh hơn. Rủi ro khí hậu khiến thu nhập nông nghiệp biến động và làm nhà đầu tư thận trọng hơn; đồng thời hộ gia đình có thể phải ưu tiên phòng vệ ngắn hạn thay vì đầu tư dài hạn. Báo cáo World Bank về Đồng bằng sông Cửu Long công bố cuối năm 2025 đặt việc nâng kỹ năng, xây dựng nông nghiệp giá trị cao và ít phụ thuộc lao động hơn, nâng cấp hạ tầng và tăng khả năng thích ứng xã hội trong cùng một chiến lược, phản ánh tính liên kết giữa rủi ro môi trường và chuyển đổi kinh tế.

Tác động cuối cùng không chỉ là “cơ cấu ngành thay đổi chậm”. Hệ quả sâu hơn là lao động tiếp tục tập trung trong những hoạt động năng suất thấp, doanh nghiệp nhỏ khó lớn lên, tỷ lệ việc làm phi chính thức duy trì cao và thu nhập khó tăng nhanh. ILO năm 2026 nhận định tốc độ chuyển lao động sang các khu vực năng suất cao và chính thức hơn đã chậm rõ rệt trong hai thập niên gần đây ở phạm vi toàn cầu; tại các nền kinh tế thu nhập thấp, năng suất yếu và chuyển dịch hạn chế góp phần khiến nhiều việc làm mới có chất lượng thấp.

Do đó, một chỉ báo đơn lẻ như tỷ trọng lao động nông nghiệp giảm chưa đủ để kết luận chuyển dịch đã thành công. Cần xem đồng thời năng suất, giá trị gia tăng, chất lượng việc làm, khả năng hình thành doanh nghiệp, liên kết thị trường và mức độ dịch chuyển sang những hoạt động có năng suất cao hơn. Quan điểm này phù hợp với cách ILO định nghĩa chuyển dịch cơ cấu theo thay đổi thành phần sản xuất và việc làm hướng tới các hoạt động năng suất cao, thay vì chỉ thay đổi nhãn ngành nghề.

Những trở ngại chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn có thể quy về một hệ thống nút thắt liên kết gồm năng suất và quy mô sản xuất, hạ tầng, tài chính và thể chế, kỹ năng lao động, cùng năng lực tạo việc làm của khu vực phi nông nghiệp. Điểm quan trọng là không nút thắt nào hoàn toàn tách biệt: hạ tầng tốt nhưng thiếu vốn và doanh nghiệp sẽ khó tạo ngành nghề mới; có vốn nhưng thiếu kỹ năng và thị trường cũng khó hình thành hoạt động năng suất cao. Các bằng chứng từ World Bank, OECD, IFAD, FAO và ILO đều cho thấy chuyển đổi nông thôn hiệu quả đòi hỏi nhiều điều kiện nền tảng cùng vận hành.

Vì vậy, tác động lớn nhất của các trở ngại không nằm ở việc giữ nguyên tỷ trọng của một ngành, mà ở việc làm chậm quá trình tái phân bổ lao động và vốn sang nơi tạo ra năng suất, thu nhập và giá trị gia tăng cao hơn. Nhận diện đúng cơ chế này giúp phân biệt một sự thay đổi cơ cấu thực chất với việc lao động đơn thuần rời nông nghiệp nhưng tiếp tục mắc kẹt trong các hoạt động phi chính thức và năng suất thấp.